Ініціатор проведення громадської експертизи:
Громадська організація «Інститут Медіа Права»
01015, м. Київ, вул. Старонаводницька, 8, оф. 24.
Період проведення громадської експертизи:
22.10.2010 р. – 22.04.2011 р.
Упродовж жовтня 2010 – квітня 2011 року експерти Інституту Медіа Права провели громадську експертизу діяльності Державного комітету телебачення і радіомовлення України (далі – ДКТР) у сфері його діяльності за програмою «Українська книга».
Ця громадська експертиза здійснювалася у відповідності до
Предмет громадської експертизи: діяльність ДКТР за програмою «Українська книга».
Мета громадської експертизи:
З метою ініціювання громадської експертизи 22.10.2010 р. до ДКТР був надісланий запит із зазначенням предмету та мети експертизи, переліку документів та відомостей, необхідних для проведення експертизи.
Запит був одержаний ДКТР і 3.11.2010 р. цим органом було видано наказ «Про проведення громадської експертизи Держкомтелерадіо» № 292. Інституту Медіа Права було надіслано лист-відповідь за підписом заступника Голови Комітету В. Горобцова, до якого було додано копію згаданого наказу. Також листом від 1.12.2010 р. ДКТР було надіслано Інституту Медіа Права документи для проведення громадської експертизи.
Громадська експертиза діяльності ДКТР здійснювалася на основі:
НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ АКТИ, ЯКИМИ РЕГУЛЮЄТЬСЯ ДІЯЛЬНІСТЬ ДКТР ПО ВИКОНАННЮ ПРОГРАМИ «УКРАЇНСЬКА КНИГА»
ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ
1.1. Процес відбору книжкових видань, передбачених до випуску за програмою «Українська книга» на умовах державного замовлення
Процес відбору відповідних видань регулюється Порядком формування та реалізації програми «Українська книга» (Порядок 1), Положенням про Експертну раду Державного комітету телебачення та радіомовлення України з формування програми «Українська книга» (Положення 2). Процес відбору видань описаний у цих законодавчих актах доволі детально, але він містить недоліки.
Згідно з Порядком 1 формування переліку книжкових видань за програмою відбувається за низкою критеріїв (пункт 2 розділу ІІ Порядку 1). Деякі з цих критеріїв співпадають з критеріями відбору видавництвами видань до випуску приватним коштом з комерційною метою, тобто ці видання імовірно також будуть випускатися і видавничою індустрією (наприклад, висвітлення «принципів і норм демократії, ринкової економіки, правової держави і громадянського суспільства», «оволодіння надбаннями світової культури»). Вбачається недоцільним випуск за державний кошт видань, які ймовірно будуть випущені на комерційній основі, адже таким чином зменшується можливість випуску за програмою інших видань – тих, які видавнича індустрія не готова випускати на комерційній основі, але на які існує попит. Тому критерії відбору книжкових видань до участі в програмі потребують уточнення.
Пунктом 4.1. Порядку 1 передбачено подання в пропозиціях до проекту лише розширеної анотації на твір, що ускладнює можливість оцінки твору на відповідність будь-яким критеріям, якщо твір не є відомим, не публікувався раніше. Зважаючи на те, що анотація подається видавництвом, яке якраз і пропонує твір (книгу) на включення до програми, воно об’єктивно не зацікавлене у висвітленні в анотації слабких сторін пропонованого ним твору. Згідно з Порядком 1 по суті навіть допускається написання анотації на твір його ж автором. Викладене свідчить про недостатню врегульованість процедури подання пропозицій на включення видань до програми «Українська книга», оскільки Експертній раді не гарантовано надання об’єктивної й достатньої інформації про пропоновані на включення до програми видання.
На офіційному веб-сайті ДКТР публікується остаточний перелік видань, включених до програми. Однак опублікування такого переліку не завжди здійснюється вчасно. Зокрема 3.11.2010 р. було оприлюднено перелік книжкових видань, передбачених до випуску за програмою «Українська книга» на 2010 рік (оприлюднення відбулося із затримкою через невчасне формування самого переліку, спричинене неузгодженостями процедури держзакупівель за програмою). 16.03.11 р. на сайті було розміщено перелік видань до випуску за програмою в 2011 р.
Якщо проаналізувати перелік видань до випуску за програмою «Українська книга» у 2010 р., то серед них можна знайти видання під авторством В. Литвина, Л. Кравчука, С. Бубки, А. Толстоухова, С. Тулуба, В. Зубанова, В. Яворівського, В. Князевича. В переліку видань до випуску на 2011 р. серед авторів книг значиться М. Томенко, а також продубльовано твір А. Толстоухова, С. Тулуба і В. Зубанова. Такий значний перелік політиків і високопосадовців свідчить про надання переваги творам наближених до влади осіб перед іншими творами, які подаються на включення до програми. Така ситуація є наслідком недостатньої прозорості процесу відбору видань на включення до програми. Про вирішення цього питання йтиметься нижче.
З огляду на викладене вище рекомендуємо ДКТР:
а) конкретизувати критерії відбору книжкових видань, передбачених до випуску за програмою «Українська книга» на умовах державного замовлення, зокрема акцентувавши увагу на задоволенні інтересів тих соціальних груп, які є найменш захищеними (інваліди, нацменшини та ін.), на підтриманні національної культури українців, а також на реагуванні на незадоволені видавничою індустрією запити ринку.
б) передбачити подання в пропозиціях до проекту переліку видань за програмою «Українська книга» не розширеної анотації на твір, а його рукопису (що не передбачає обов’язку членів Експертної ради прочитати весь рукопис, але дає можливість краще ознайомитися із пропонованим твором);
в) наказом ДКТР щорічно визначати пріоритетні тематики для видань, які подаються на програму «Українська книга», виходячи з наявності незадоволеного суспільного попиту в конкретний період.
1.2. Участь Експертної ради у формуванні програми «Українська книга»
Метою роботи Експертної ради є здійснення змістовної тематичної оцінки видавничих проектів та визначення доцільності їх випуску на умовах державного замовлення (п. 1 Положення 2). Склад Експертної ради формується ДКТР, її голова призначається ДКТР за поданням Ради (п. п. 3, 4 Положення 2). Голова Експертної ради визначає Порядок денний та черговість її засідань (п. 8). До складу Ради входять двоє посадових осіб ДКТР, які займають керівні посади в Експертній раді – заступника голови та відповідального секретаря (додаток до наказу від 1.07.2010 р. № 164; і в попередньому складі Ради всі керівні посади також займали посадові особи ДКТР).
Вищенаведене свідчить про істотну залежність Експертної ради від керівництва ДКТР, оскільки Комітет самостійно формує особовий склад Ради, він може відхилити кандидатуру її голови, подану Радою. Таким чином, голова Експертної ради залежний від ДКТР, а сама Рада – від свого голови, оскільки не може без його згоди проводити свої засідання, визначати їхній порядок денний.
Перелік осіб, що входять до складу Експертної ради оприлюднено на офіційному Інтернет-сайті ДКТР, як і Положення 2 в останній редакції. Але умови звернення до ДКТР (часовий період, конкретний адресат) фахівців, охочих увійти до Ради, на сайті не вказані.
Положення 2, як і Порядок 1, не визначають строку повноважень складу Експертної ради, порядку проведення ротації її складу. Наказом від 1.07.2010 р. № 164 було проведено часткову ротацію складу Ради: зі складу Ради виведено 6 осіб, уведено 5 нових членів. Очевидно, що Положення 2 є недостатньо деталізованим, оскільки воно мало б містити норми щодо порядку проведення ротації членів Експертної ради.
Протоколи Експертної ради мають складатися нею відповідно до п. 7 Положення 2. Однак на офіційному веб-сайті ДКТР ці протоколи не публікуються, жодний спосіб їхнього оприлюднення згаданим Положенням не передбачений. Як зазначили представники ДКТР, протоколи Експертною радою ведуться, а на веб-сайті публікується вже остаточний перелік видань, включених до програми за рішенням ДКТР.
На нашу думку ДКТР було необґрунтовано внесено зміни до Положення 2 і в його новій редакції від 1.07.2010 р. вилучено обов’язок Експертної ради мотивувати у своїх протоколах рішення про підтримку чи відхилення конкретних пропозицій (видань).
З огляду на вищевикладене рекомендуємо ДКТР прийняти Положення про Експертну раду ДКТР з формування програми «Українська книга» в новій редакції, в якій передбачити:
а) щорічну ротацію третини складу Експертної ради з формування програми «Українська книга»;
б) чіткий порядок подання громадськістю (неурядовими, науково-дослідними організаціями тощо) кандидатів у члени Експертної ради, який би підлягав оприлюдненню на веб-сайті ДКТР;
в) затвердження персонального складу Експертної ради ДКТР виключно після обговорення на засіданні Громадської ради ДКТР;
г) обрання голови Експертної ради таємним голосуванням більшістю голосів її членів без подальшого затвердження кандидата ДКТР. Обрання заступника голови й секретаря Експертної ради самою радою;
ґ) оприлюднення на веб-сайті ДКТР переліку членів Експертної ради;
д) обов’язкове вказування у протоколах Експертної ради мотивів підтримання чи відхилення конкретних пропозицій до програми;
е) оприлюднення на веб-сайті ДКТР протоколів Експертної ради з формування програми «Українська книга».
1.3. Контроль виконання програми «Українська книга»
На прохання Інституту Медіа Права щодо роз’яснення механізму контролю за відповідністю кількості надрукованих книг вимогам програми на певний рік ДКТР надано «Інформацію щодо контролю за відповідністю найменувань і тиражів надрукованих книжкових видань Переліку, затвердженому Колегією Держкомтелерадіо» за підписом директора департаменту видавничої справи та преси В. Бабилюлько. Даний документ не є нормативно-правовим актом, а є лише роз’ясненням, наданим на запит при проведенні громадської експертизи.
У даному документі зазначено, що фінансово-економічним департаментом ДКТР проводиться фінансовий аналіз кошторисів видавничих проектів, включених до програми, укладаються договори з видавництвами та видавничими організаціями на випуск книжкової продукції. Але в документі не описано ніяких механізмів контролю фактичного обсягу тиражів видань, включених до програми «Українська книга».
Згідно з Розділом VII Порядку 1 виконавець державного замовлення самостійно доставляє тиражі видань до розповсюджувачів. Видання, випущені за програмою «Українська книга», безкоштовно передаються Міністерству культури і туризму України та Міністерству освіти і науки України для комплектування суспільних фондів бібліотек – до 80 відсотків, а також – Міністерству закордонних справ України для забезпечення потреб представництв та українців за кордоном, Секретаріату Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховній Раді України, культурно-просвітницьким товариствам, національним громадам України, іншим установам та організаціям для забезпечення загальнодержавних потреб – до 20 відсотків. Розподіл тиражів книжкових видань здійснюється відповідно до рознарядок, підготовлених профільним департаментом, та затверджується Головою Комітету.
Представники ДКТР усно пояснили, що тиражі видань за програмою «Українська книга» передаються ВАТ «Укркнига» (корпоративне підприємство Державної акціонерної компанії «Українське видавничо-поліграфічне об’єднання», утворене відповідно до постанови КМУ від 26.11.1998 р. № 1870, засновником якого є ДКТР), а далі вже останнє займається доставкою тиражів.
Як видно з тексту Порядку 1, цим документом не передбачено механізмів контролю за фактичною доставкою тиражів видань за призначенням, а також за відсотковим розподілом тиражів між бібліотеками та суб’єктами владних повноважень (наприклад, у формі виїзду представника ДКТР на місце для проведення контролю). Хоча тиражі видань передаються ВАТ «Укркнига», підпорядкованому ДКТР, нормативними актами не передбачено його координації з ДКТР щодо забезпечення відповідного контролю.
Некоректними також видаються формулювання Порядку 1 щодо розподілу тиражів: «до 80 %», «до 20 %», оскільки ці формулювання не забезпечують чіткості (до 80 % це навіть і 5 %), крім того, не зрозуміло, якому суб’єкту призначатиметься решта тиражів у разі, коли бібліотекам буде виділено менше 80 % і суб’єктам владних повноважень – менше 20 % водночас.
З огляду на викладене рекомендуємо ДКТР внести зміни до Порядку формування та реалізації Програми «Українська книга», якими передбачити механізми фактичного контролю (зокрема шляхом виїзду представника ДКТР на місце):
а) відповідності тиражів видань показникам тиражів, закладеним у програмі на відповідний рік;
б) належної доставки тиражів видань за призначенням;
в) дотримання визначеного ДКТР розподілу тиражів видань між бібліотеками та суб’єктами владних повноважень.
1.4. Реалізація пропозицій громадськості стосовно удосконалення діяльності ДКТР за програмою «Українська книга»
Рішенням Громадської ради при ДКТР від 25.05.2010 р. було зафіксовано цілу низку рекомендацій щодо удосконалення виконання програми «Українська книга». Серед рекомендацій було багато слушних, наприклад, запровадити спеціалізацію Експертної ради за тематиками видань (групування членів Експертної ради для розгляду пропозицій певної тематики з подальшим інформуванням групою решти членів Експертної ради про розглянуті пропозиції), надсилання електронних версій видань, випущених за програмою, до баз публічних бібліотек.
Наразі ДКТР не видав якого-небудь документу щодо імплементації вказаних рекомендацій, хоча, за словами представників ДКТР, «такий документ готується». Як зазначили представники ДКТР, частина рекомендацій не може бути врахована з певних причин, наприклад, оптимізація веб-сайту ДКТР не може бути проведена через нестачу коштів; частина рекомендацій фактично втілена і без рішення Громадської ради при ДКТР (наприклад, спеціалізація членів Експертної ради за тематиками видань фактично має місце, представник Асоціації працівників бібліотек України вже є членом Експертної ради); фінансовий контроль виконання програми здійснює Контрольно-ревізійне управління.
Представники ДКТР обґрунтовують відсутність імплементації рекомендацій Громадської ради при ДКТР тим, що Порядок 1 підлягає реєстрації в Міністерстві юстиції України (фактично погоджується з ним).
Зазначені аргументи не видаються настільки вагомими, щоб жодна з рекомендацій Громадської ради при ДКТР не була втілена. Зокрема внесення змін в Порядок 1, які підлягатимуть реєстрації в Міністерстві юстиції, є звичайною адміністративною процедурою, яка цілком могла б бути проведена (разом із попередньою розробкою й затвердженням таких змін) за 10 місяців з часу проведення засідання Громадської ради в минулому році.
На нашу думку, доцільними і такими, що потребують врахування в Порядкові 1 (шляхом внесення до нього відповідних змін), видаються наступні рекомендації Громадської ради при ДКТР з приводу програми «Українська книга»:
а) здійснювати публічне обговорення попереднього переліку видань, які претендують на включення до програми, шляхом оприлюднення переліку пропозицій видань на офіційному веб-сайті ДКТР;
б) законодавчо передбачити спеціалізацію членів Експертної ради за тематиками видань.
в) надавати електронні версії всіх видань програми до електронних баз публічних бібліотек України.
1.5. Реалізація правоволодільцями авторських прав щодо видань, включених до програми «Українська книга»
Програма «Українська книга» передбачає лише друк певних тиражів видань бюджетним коштом, в той час як володільцями авторських прав на видання лишають видавництва, які виступили з ініціативою включення відповідного видання до програми, або інші особи. Тобто включення видань до програми не передбачає переходу авторських прав до ДКТР або інших органів виконавчої влади, державних підприємств. Порядок 1 не врегульовує питання того, чи може правоволоділець видавати відповідні твори більшим тиражем, аніж передбачено програмою і профінансовано бюджетним коштом, чи може здійснюватися продаж таких додаткових тиражів. Виходячи з того, що Порядком 1 та іншими нормативно-правовими актами, які визначають умови включення творів до програми та їх видання, не передбачено заборони на друк додаткових тиражів видань з їх подальшою оплатною реалізацією, з урахуванням ч. 1 ст. 19 Конституції України, можна зробити висновок, що такі дії правоволодільців будуть цілком допустимими. Адже останні не позбавляються своїх авторських прав у зв’язку з фактом включення відповідного твору до програми «Українська книга».
Крім того, вказаний спосіб реалізації авторських прав правоволодільцями виглядає корисним, оскільки дозволить покращити доступність відповідних творів для громадян за рахунок друку додаткових тиражів. В такому випадку частина тиражів, надрукована за рахунок державного бюджету буде безпосередньо використана для задоволення загальносуспільних потреб, а друк іншої частини тиражів (за власною ініціативою правоволодільця) з метою продажу – стимулюватиме його до випуску видань в якісному та конкурентоспроможному форматі.
Згідно з Порядком 1 обов’язковим є зазначення на звороті титульного аркуша видання, випущеного за Програмою, наступної інформації: «Випущено на замовлення Державного комітету телебачення та радіомовлення України за Програмою «Українська книга» (пп. 3 п. 2 Розділу IV). З урахуванням викладеного вище, зазначення вказаної інформації можливе лише на примірниках видань із тієї частини тиражів, що профінансована за бюджетний кошт. В іншому разі виникнуть непорозуміння під час оплатної реалізації примірників з даною позначкою, а відповідна інформація не відповідатиме дійсним обставинам друку такого примірника видання.
Окремим питанням у випадку друку додаткових тиражів є розміщення електронної версії видання в базах публічних бібліотек України (див. п. 1.4. вище), що дозволить покращити доступ громадян до випущених за програмою творів з одночасним убезпеченням володільців авторських прав на видання від порушень цих прав. Доступність електронної версії в бібліотеці не повинна допускати можливості її копіювання, крім визначених законом випадків використання твору без згоди правоволодільця і за умови його здійснення під контролем службових осіб бібліотеки. У договорах з видавництвами (іншими правоволодільцями) щодо випуску видань в рамках програми доцільно включати умови про передачу ними ДКТР електронних версій відповідних видань. ДКТР зі свого боку повинно при передачі електронних версій бібліотеці зобов’язати останню виключити технічні можливості їх несанкціонованого копіювання.
У зв’язку з цим рекомендуємо ДКТР:
а) заохочувати випуск видавництвами додаткових тиражів видань, включених до програми «Українська книга», з метою подальшої оплатної реалізації цих тиражів (але без проставляння на відповідних примірниках відмітки про випуск книги за програмою);
б) у договорах з видавництвами (іншими правоволодільцями) щодо випуску видань в рамках програми включати умови про передачу ними ДКТР електронних версій відповідних видань.
2. СПРИЯННЯ ДКТР У ПРОВЕДЕННІ ГРОМАДСЬКОЇ ЕКСПЕРТИЗИ
2.1. Дотримання вимог законодавства щодо реагування на запит про проведення громадської експертизи.
Сприяння проведенню громадської експертизи з боку ДКТР було належним. Листом від 5.11.2010 р. № 6305/35/5 за підписом Заступника Голови ДКТР В. Горобцова Інститут Медіа Права було повідомлено про видання наказу про проведення громадської експертизи та надано його копію як додаток до листа. Листом від 1.12.2010 № 6921/35/5 за підписом Заступника Голови ДКТР В. Горобцова було надано документи ДКТР для проведення громадської експертизи. На веб-сайті ДКТР було розміщено новину про проведення Інститутом Медіа Права громадської експертизи, а також розміщено текст відповідного наказу.
2.2. Повнота інформації та документів, наданих за запитом про проведення громадської експертизи.
Для здійснення громадської експертизи були надані запитувані документи, також ДКТР надав додаткові документи, що сприяли експертам Інституту Медіа Права в проведенні громадської експертизи, хоча безпосередньо не запитувалися ними. Єдиним недоліком, очевидно технічним, були розбіжності в текстах паперових і електронних версій деяких документів (наприклад, Порядку 1).
Представники ДКТР на звернення представників Інституту Медіа Права в міру змоги надавали запитувану останніми інформацію. Щоправда виконання програми «Українська книга» покладено на цілу низку структурних підрозділів ДКТР, тому інформація щодо виконання програми не зосереджена повністю в якомусь одному підрозділі (що на нашу думку, може утруднювати адміністрування програми для самого ДКТР).
ПІДСУМОК
Загалом надана ДКТР інформація дає достатню можливість оцінити його діяльність за програмою «Українська книга». Загальний рівень виконання програми можна назвати задовільним – значною мірою через недостатню нормативну врегульованість реалізації програми та відсутність належного фактичного контролю за виконанням своїх зобов’язань видавництвами. Позитивом програми є те, що завдяки їй існує можливість видати твори, що мають велику наукову, суспільну й державотворчу цінність.
Громадська експертиза виявила недосконалість низки підзаконних актів ДКТР, які регулюють виконання даної програми. Низка аспектів практичної діяльності та законодавчого регулювання виконання ДКТР програми «Українська книга» також потребують удосконалення. Отже, за результатами проведення громадської експертизи рекомендуємо Державному комітету телебачення і радіомовлення України:
1. Внести зміни до Порядку формування та реалізації Програми «Українська книга» (наразі затверджений наказом ДКТР від 11.03.2009 р. № 89) якими:
а) конкретизувати критерії відбору книжкових видань, передбачених до випуску за програмою «Українська книга» на умовах державного замовлення, зокрема акцентувавши увагу на задоволенні інтересів тих соціальних груп, які є найменш захищеними (інваліди, нацменшини та ін.), на підтриманні національної культури українців, а також на реагуванні на незадоволені видавничою індустрією запити ринку;
б) передбачити подання в пропозиціях до проекту переліку видань за програмою «Українська книга» не розширеної анотації на твір, а його рукопису;
в) наказом ДКТР щорічно визначати пріоритетні тематики для видань, які подаються на програму «Українська книга», виходячи з наявності незадоволеного суспільного попиту в конкретний період.
2. Прийняти Положення про Експертну раду Державного комітету телебачення та радіомовлення України з формування програми «Українська книга» (наразі затверджене наказом ДКТР від 1.07.2010 р. № 164 ) у новій редакції, в якій передбачити:
а) щорічну ротацію третини складу Експертної ради з формування програми «Українська книга»;
б) чіткий порядок подання громадськістю кандидатів у члени Експертної ради, який би підлягав оприлюдненню на веб-сайті ДКТР;
в) затвердження персонального складу Експертної ради ДКТР виключно після обговорення на засіданні Громадської ради ДКТР;
г) обрання голови Експертної ради таємним голосуванням більшістю голосів її членів без подальшого затвердження кандидата ДКТР. Обрання заступника голови й секретаря Експертної ради самою радою;
ґ) оприлюднення на веб-сайті ДКТР переліку членів Експертної ради;
д) обов’язкове вказування у протоколах Експертної ради мотивів підтримання чи відхилення конкретних пропозицій до програми;
е) оприлюднення на веб-сайті ДКТР протоколів Експертної ради з формування програми «Українська книга».
3. Внести зміни до Порядку формування та реалізації програми «Українська книга» (наразі затверджений наказом ДКТР від 11.03.2009 р. № 89), якими передбачити механізми контролю (зокрема шляхом виїзду представника ДКТР на місце) фактичних:
а) відповідності тиражів видань показникам тиражів, закладеним у програмі на відповідний рік;
б) належної доставки тиражів видань за призначенням;
в) дотримання визначеного ДКТР розподілу тиражів видань між бібліотеками та суб’єктами владних повноважень.
4. Внести до Порядку формування та реалізації програми «Українська книга» (наразі затверджений наказом ДКТР від 11.03.2009 р. № 89), зміни, які б передбачали:
а) здійснення публічного обговорення попереднього переліку видань, які претендують на включення до програми, шляхом оприлюднення переліку пропозицій видань на офіційному веб-сайті ДКТР;
б) спеціалізацію членів Експертної ради за тематиками видань.
5. Для забезпечення більшої доступності видань, випущених за програмою, для громадян України:
а) заохочувати випуск видавництвами додаткових тиражів видань, включених до програми «Українська книга», з метою подальшої оплатної реалізації цих тиражів (але без проставляння на відповідних примірниках відмітки про випуск видання за програмою);
б) у договорах з видавництвами (іншими правоволодільцями) щодо випуску видань в рамках програми включати умови про передачу ними ДКТР електронних версій відповідних видань.
22 квітня 2011 року
Інститут Медіа Права
Директор ________________ Т.С.Шевченко